行风评议是指对特定社会行业相关的政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动。从1995年10月上海市工商局首次接受行风评议，到1997年11月国家领导人做出重要批示，要求把行风评议作为一项重要制度在全国普遍推行，行风评议已得到广泛开展。截止目前，据有关方面统计，行风评议已在全国31个省（区、市）广泛开展，市地一级开展面达100%，县（市、区）一级开展面达80%，许多地方还将此项活动推进到乡镇、街道、社区等基层单位。行风评议的发展历程表明其规模不断扩大，评议对象日渐广泛，评议主体日趋多元化。其重要原因是各级党政组织充分认识到，行风评议不仅是党风廉政建设的一项重要工作，也为公众监督和改善政府行为乃至改善社会治理结构提供了可行渠道。

　　一、我国行风评议研究现状与面临的问题

　　政府绩效评价是发达国家始终关注而国内近年高度关

　　注的课题。目前主要研究包括对国外政府绩效相关实践与理论研究成果的介绍，对政府绩效相关实践的价值、功能与意义的认识，对政府绩效相关实践模式与体系的构建和实施方案的探讨等。这些研究中，未见对行风评议专门的系统研究。

　　从行风评议的专门研究和相关研究看，在中国期刊网期刊全文数据库，得到1994年至2005年12月25日的157篇文献。进行文献梳理后，发现论文作者单位未见有大学或科研机构等学术机构，这些研究基本上集中在对特定行风评议的纪实报道以及行风评议活动的价值判断上，主要反映为行风评议的对象辨析，评议内容的介绍与价值判断，评议方法包括评议时间跨度、工作量等对评议客观性和成效的影响，评议实施的公正性等。这些研究，尽管能够使人们对我国行风评议的现实状况有一个大致的了解，但难以客观回答下述5个问题。

　　１.已大面积进行的行风评议活动效果究竟怎样？包括直接与间接的投入、带来的产出以及各类结果的状况如何？进一步的问题是：行风评议的经济性与成本如何？现有的行风评议活动究竟在多大程度上能够促进政府部门改进工作、提高绩效？影响行风评议改进组织绩效的因素是哪些？

　　２.如果期望行风评议能够改进组织绩效，那么行风评

　　议的客观性至关重要，但其影响因素是什么我们目前不清楚，更无证据说明。因为行风一般是由特定地区纠风办组织的评议，其结果能否客观反映政府的绩效状况，直接关系到评议活动能否被社会所接受，更影响到组织绩效信息的准确获得，也会影响到绩效改进方向和路径的准确程度。

　　３．行风评议的指标应该有怎样的特征才能够有利于改进组织绩效？我国现有行风评议指标多为“政府公开”、“服务质量”、“党风廉政”和“执法形象”等，指标之间因果关系并不明确，这样的指标往往看不到公众满意度高低的原因及后果，也不能将组织的过去、现在及未来有机联系起来，从而不利于政府部门内部的绩效改进。

　　4、行风评议活动中，评议要素之间应该怎样协调，才能够最大程度地改进组织绩效？

　　目前行风评议活动大多没有根据评议对象的不同职能、性质选择不同的评议主体，而是统一选取各种主体来组成一个综合的评议主体，如人大代表、政协委员、广大社会公众及企事业代表等。而评议内容中也有很多是评议主体所无法掌握或了解。评议要素之间的这种错位、失调将对整个评议过程的实施造成很大的干扰，也难以保证评议结果的客观性和准确性。

　　5、通过行风评议所获得的组织绩效信息，可否获得诸如“最让人民满意的政府部门”的绩效标准？如果可能，那么如何获得？中国现有公众评议地方政府绩效活动虽然已有识别最佳管理实践的思想和行动，但即使树立了正确的标杆，也没有进一步对其绩效标准进行识别，从而不利于其他部门的仿效和学习。

　　二、可资借鉴的国际经验

　　从西方发达国家的状况看，与“行风评议”异形同质的评价活动早已发生，如以“顾客满意度测量”等形式出现的公众调查活动，目的是获得公众群体对于特定行业或政府服务满意程度的信息，进而据此采取某些行为改进该行业的“表现（performance）”，即现在常称的“绩效”。可将绩效概念细化为：输入和资源，活动、战略和服务（面向提供者、经销商及合作者以及顾客），产出（包括努力的数量和质量以及效果的数量和质量），结果（服务传递的结果和公众的结果）（Longo，2002），那么行风对应于努力的质量与服务传递和公众的结果。对比分析发现，考察行风的目的就是要对其服务对象负责，并以公民的满意程度作为最终标准，这与绩效的本质和基本精神是一致的。从内涵来看，行风包含在绩效之中，是绩效中面向顾客的服务提供方式及服务质量等部分；从评议方式来看，行风评议是特定服务受众根据自身主观感受做出的价值判断。因此，对于行风评议的研究将有利于我国政府部门的绩效提升。

　　从国外研究看，20世纪70年代到80年代前后，政府服务供给的主观与客观描述以及针对公民与服务对象态度的测量就已经为学者关注（Brown等, 1983），但公民满意可否成为绩效指标一度为学者所困惑，原因是一方面公众对满意度及评议问题的回答也许并未反映实际的服务绩效，另一方面很难的统计及概念问题增加了主观数据用于评议服务绩效的复杂性（Stipak, 1979）。但进入90年代后，随着顾客满意度测量技术的发展，尤其是美国顾客满意度指数的成熟运用（Fornell,1996）,通过公民参与提升绩效测量价值的研究与实践开始为学者进一步关注（Wray and Hauer, 1997；Poister and Streib, 1999）。

　　值得注意的是，进入2000年后，Ryzin和Muzzio等人（2000）首次将顾客满意度指数应用于地方政府，对纽约市政府的顾客满意度指数进行了测量。但该研究仅局限于寻找导致该市政府顾客满意度高低的原因及结果，而未对具体的绩效改进途径进行探析。更值得一提的是，Kelly等(2002)首先运用多指标的方法对市政服务进行评价进而将绩效测量与公民满意结合，然后指出现有公民满意文献尽管给出了客观指标与主观指标之间关系的证据，但现有的管理问责仍以客观指标为基础。Kelly（2005）进一步指出应基于借鉴企业部门常用的平衡计分卡来构筑公共管理的市场模型。这些研究无疑是研究中国行风评议的重要基础，但仍不属行风评议的专门研究，未能回答前述五个方面的问题，更何况这些研究基于美国的政治经济文化背景。

　　三、基于绩效管理机制的中国特色行风评议研究框架与内容

　　1.对以往行风评议的实施效果分析

　　（1）实施评议的成本、收益分析，其中有形成本是关键之一，尤其是实践中出现的“万人评议机关”的现象；

　　（2）评议周期内组织绩效的变化分析，分析周期内行风评议的行为特征和结果如何使组织绩效得以改进；

　　（3）利益相关主体的感知与效用分析，考察政府组织的利益相关主体在其中扮演的角色定位与自身行为变化，尤其是要考察针对普通公民的积极参与带来的可能收益，如促进公民社会形成、提高公众素质、培养民主意识等。

　　2.行风评议结果客观性的影响因素分析

　　（1）利益相关主体需求与价值判断分析，牵涉到从利益相关主体到评议主体的角色的转换与评议能力的形成，而评议主体自身的特征直接影响了评议结果的客观性；

　　（2）行风评议与公众需求的满足分析，因为需求强烈程度不同可能会干扰正常的价值判断过程，进而影响评议结果的客观性。以上述分析为基础，可构建影响评议结果客观性的模型。根据影响因素模型可以对现有行风评议方案进行修正，提高评议结果的信度和效度。

　　3.行风评议指标设计

　　可以在美国顾客满意度指数模型的基础上，利用逻辑模型与结构方程模型来设置行风评议指标，以反映指标间的因果关系。其中可能问题包括：哪些潜变量最能解释公众对行业总体绩效的感知（如廉政程度、办事态度、办事效率、政务公开等）？是否存在若干背景因素能够帮助解释为什么不同地域的公众对绩效会有不同的感知？哪些潜变量最能解释公众对特定行业的满意或不满意？哪些潜变量最能解释公众对特定行业的抱怨？这些因素之间如何相互作用？等等。

　　4.评议程序设计

　　信度与效度是指可信程度和有效程度。现有对政府绩效评议的研究中对信度与效度的研究往往较少。基于上述分析，本课题将基于行风评议结果客观性影响因素模型制定出具体的行风评议改进方案，包括样本的选取，调查问卷的设计，评议的实施、数据的回收与统计等方面，使得这种活动的信度与效度能够得到根本的改变和保障。

　　5.绩效改进与激励分析

　　“如果不能将公众的参与结果运用于公共服务明确、持续地改善，就不要奢望公众能够积极参与”（Wray;Hauer, 1997）；相反，“公众如果确信改革会使公共服务得到改善，他们就会对公共服务更加满意”（Kelly;Swindell, 2002）。如何应用行风评议的结果是由评议定位决定的，这就决定了评议结果主要应用于行风的改善以及绩效的改进。而对各行业相关负责人的奖惩只是一种手段，而不是行风评议的最终目的。因此下一步应研究如何更加有效地将评议结果反馈给组织，并使组织绩效得以改进和提升的途径。

　　6.行风评议的社会实验与最佳管理实践研究

　　要在建立中国行风评议影响因素模型及改进评议方案实施基础上，与数个地区纠风办合作选择热点行业及部门实施评议。拟针对某市国税系统进行实际行风评议实后，将其扩展到该市其他税务部门。通过对上述实际行风评议信度和效度的考证，结合相关部门的反馈信息，进一步修改现有模型和评议方案，最后对其它县市相关行业及部门进行评议，在各行业及部门间进行比较，识别“最让人民满意的政府部门”的绩效标准。

　　四、待解决的关键问题

　　1．我国行风评议结果客观性影响因素模型的构建

　　本课题组虽已初步拟定出该影响因素模型中的基本要素，如因变量、自变量及控制变量，然而，这些变量的最终确定还需要通过大量的数据收集和深入访谈汇总并提炼出。另外，因变量——行风评议结果的客观性应该采用哪些变量来测量，在给定控制变量的条件下自变量是如何影响因变量等关键问题也还需要做进一步深入研究。将通过访谈及问卷调查修订所拟定的变量，并最终通过对数据集合的整理与分析，验证该影响因素模型中自变量与因变量之间的关系。

　　2.评议主体与评议对象的互动关系研究

　　评议主体即评议者，是指对特定对象绩效进行价值判断的个体或组织。目前的行风评议活动是由各界代表组成的综合评议主体，一般包括：人大代表、政协委员、企业代表、服务对象和普通群众等。这种方式能够使评议结果较为全面地反映各种利益相关主体的意见，但各主体的特征、利益毕竟有所区别，因此思考不同主体与不同评议对象的互动程度和模式，并协调各主体之间的利益，使其在行风评议中发挥不同的作用，从而使评议结果更加真实有效非常必要。

　　3．行风评议指标的构建：满足因果关系结构方程模型的建立与验证

　　行风评议是否能够有效地促进政府绩效的改进，关键在于评议指标构建的合理性和客观性与否。只有评议指标能够与政府绩效有一定对应关系，并反映出实现绩效的因果关系，才能追根溯源，找到影响公众对政府满意度的组织内部因素。目前我们已掌握顾客满意度测量技术，可设计并验证同时包含隐变量和显变量的结构方程模型，来表述与公众满意度相关的因果关系，从而使这个关键得以解决。该方法提供了一种将测量误差考虑在内的科学工具，并给出解释变量重要性的置信区间和模型可能的改进方案。

　　（作者单位：西安交通大学公共管理学院；中国行政管理学会）